以技术为基础 以制度为保障
推进中国特种设备安全监察事业高质量发展
□ 杨泽世 汪湖泉 孙 静
实现高质量发展是中国式现代化的本质要求，实体经济特别是制造业，是高质量发展的主要着力点。特种设备是工业生产和人民生活中必不可少的设施，特种设备安全是落实总体国家安全观的重要组成部分，对于推动高质量发展，加快建设制造强国和质量强国，建设更高水平的平安中国，不断实现人民群众对改革开放成果的获得感，具有十分重要的意义。
一、中国特种设备安全监察发展历程及启示
新中国成立后，百废待兴，全国上下迸发出无比高涨的建设热情，但锅炉等特种设备的潜在危险性并未引起关注。1950至1955年，全国共发生锅炉爆炸事故40多起，损失惨重。1955年4月，天津第一棉纺厂发生锅炉爆炸事故，死伤77人，时任苏联援华首席专家阿尔希波夫先生向国务院建议，国家应对锅炉、起重机等机械设备进行安全监察。1955年6月，国务院决定效仿苏联模式，设立国家劳动部锅炉安全检查总局，并要求各地建立分支机构，专门针对锅炉和其他危险设备进行安全监察，这是我国特种设备安全监察工作的开端。由于严重缺乏相应的人才，当时仅开展了锅炉登记和年检、检查人员培养和锅炉工培训等工作。1959年，国务院批准成立国家锅炉安全技术鉴定评估委员会。通过这些措施，事故总数明显下降。
1982年，国务院颁布《锅炉压力容器安全监察暂行条例》，确立了锅炉压力容器安全监察工作的法律地位。20世纪80年代中期，全面推进安全监察和检验“双轨制”。2003年，国务院颁布《特种设备安全监察条例》，明确了8大类特种设备的范围，并要求对设计、制造、安装、使用等进行全过程监管。2013年，全国人大常委会表决通过《中华人民共和国特种设备安全法》，这是特种设备安全工作的重要里程碑。我国特种设备总量不断增长，万台设备事故率却呈现持续下降。截至2023年底，全国特种设备总量达2128.91万台，成为世界上最大的特种设备制造和使用大国；万台设备事故率0.043，有力地支撑了我国经济高速增长。
从我国特种设备安全监察的发展历程可以看出，持续的制度完善和技术创新是保障特种设备安全的关键。技术的创新和应用可以提高设备的安全性、监管的有效性和检验的准确性，而制度的完善可以规范企业和个人行为，消除事故隐患。虽然我国特种设备安全工作取得了显著成效，但在进一步健全特种设备安全监察体系方面仍需继续加强。
二、国外特种设备安全监察工作发展概述
18世纪工业革命后，蒸汽机大量使用，锅炉增加，生产力在得到迅猛发展的同时，越来越多的事故也随之发生。锅炉爆炸，导致人员伤亡、工厂毁坏。到1870年，欧美已经出现了上千次的锅炉、压力容器爆炸事故。血的教训，推动西方各主要发达国家均围绕特种设备的安全监管，建立了比较完善的法律法规体系和监管制度、先进的技术法规标准体系以及第三方的检验体系和企业主责的工作体系。
（一）政府在特种设备安全监管领域发挥基础作用
美国建立了“联邦-州”特种设备安全监管政府责任分担机制，联邦政府主要负责移动式压力容器和跨州的压力管道安全监察，各州政府负责其他特种设备的安全监察。日本根据特种设备的不同种类和应用领域，在相应的行业主管部门设立了专门化的监管机构。例如，劳动厚生省负责锅炉、起重机械和电梯的监察；国土交通省承担高压气体容器和压力管道的监察工作；经济产业省负责大型游乐设施的监察。
（二）社会力量成为特种设备安全监管的有效支撑
德国在监管体系的建设过程中，十分注重发挥第三方机构、民间组织和保险行业的作用，形成了小政府、大社会的监管模式。德国的特种设备监管部门主要负责准入许可和监督检查工作，具体的技术检验和检查则交由经许可的检验机构来完成。这些检验机构多为行业自治性质的第三方非营利机构，它们得到了政府的支持和监督，同时也在市场化运作中保持了一定的公益性和社会责任。值得一提的是，大多数工业国家在安全监管工作中引入了保险机制，强化了企业和检验机构的主体责任。
（三）完善的特种设备法规与标准协同治理体系
欧盟拥有一套完善的特种设备法规框架，包括指令、标准和指南等。这些法规对特种设备的设计、制造、安装、使用和维护等各个环节提出了明确的要求。欧盟各成员国设有专门的特种设备监管机构，负责执行和监督特种设备法规标准的实施。这些机构通常具备专业的技术知识和丰富的实践经验，能够有效地对特种设备进行监察和管理。同时，在法律标准治理规则体系之外，还充分应用经济和信用等监管手段，如引入保险机制，强化企业和检验机构主体责任，全方位提升特种设备安全治理现代化的整体效能。
三、当前中国特种设备安全监察面临的形势和挑战
特种设备安全体系和治理能力现代化是特种设备安全工作行稳致远的根本保证。当前，全国特种设备系统深刻把握“讲政治、强监管、促发展、保安全”的工作总思路，构建法规标准体系、动态监管体系、安全责任体系、风险管理体系、科技支撑体系和绩效评价体系等，研究制定了基层能力建设提升、加强行风建设等一系列举措，全力守好特种设备安全底线。同时，我们也应该看到，随着经济社会快速发展，特种设备安全管理工作也面临着诸多新的挑战。
（一）特种设备安全监察力量不足
特种设备量大面广，责任主体多、监管链条长，近年来新增设备大型化、高参数、高风险特点明显，且监管数量持续增长。全国特种设备保有量从2006年的403.73万台，增长至2022年的1955.25万台；作业人员从2008年的473.15万人，增长到2020年的1224.51万人；生产企业从2006年的39909家，增长到2020年的76787家；监管对象呈直线上升趋势，而A类监察人员却从2006年的4671人下降到2020年的2064人；虽然B类监察人员总数增幅较大，但大多是转岗轮岗等新入职人员，专业监管力量增长和能力明显落后于设备增长的需求，人机矛盾突出，给特种设备安全监管工作带来极大挑战。
此外，高龄老旧设备日益增多。截至2023年4月，全国正在运行的15年以上的老旧电梯数为73.68万台，占比达7.4%；部分大型石化企业超期服役的承压设备甚至接近50%。老旧设备使用年限较长，零部件功能稳定性差，安全风险高，也给原本紧张的监管资源增加了压力。
（二）特种设备新技术新业态的出现带来新挑战
新技术的引入使特种设备变得更加复杂，可能导致新的安全风险。虽然已有特种设备企业在尝试数字化、智能化转型，但大部分企业新技术应用不充分，产品的信息化、智能化、人性化方面发展不充分。现有的监管力量和装备难以应对新模式新业态的出现，已有的信息化系统仅基本满足资料存储查阅等功能，大数据技术未能得到充分应用，数据价值没有得到充分挖掘。
（三）特种设备节能减排压力加大
特种设备行业是用能大户，锅炉压力容器等承压类设备具有能耗大、排放高的特点，属于高耗能设备；电梯、起重机械、场（厂）内专用机动车辆等机电类设备量大面广且增幅明显，随着低碳要求加大，降低污染物和温室气体排放等仍有很大提升空间。
（四）安全监察队伍执法动力和能力有待提升
在基层安全监察队伍方面，不乏“不愿干”“不想干”“不能干”的情绪。其原因：一是“同岗不同责”，近年来特种设备安全事故追责人数不断增长，与系统内其他类似岗位相比，特种设备安全监察人员需承担更重的任务和更多的追责压力；二是“同责不同酬”，与应急等系统安全监管人员相比，特种设备安全监察人员在承担同样责任风险时，却无法享受同等津贴待遇，影响队伍稳定性；三是业务能力差距大，2018年机构改革后，轮岗转岗新加入安全监察队伍的人员，专业基础相对薄弱，业务能力和动力与特种设备专业监管的需要还有较大差距。
（五）检验机构技术性支撑难到位
全国特种设备综合性检验机构中，事业性单位289家，占总数的50%左右，承担了全国大部分检验任务和辖区内特种设备“应检尽检”的工作职责，是安全监察工作的重要支撑。部分检验机构转制为企业后，出现过度追求经济利益、抢地盘、低价竞争等乱象，对安全监察的支撑作用严重弱化。有些地方检验机构与同级其他事业单位横向整合后，打破了特种设备检验机构的独立性和完整性，科研和技改投入普遍下降，不利于事业长远发展。
四、推进中国特种设备安全监察事业高质量发展的建议
党的二十大站在推进国家安全体系和治理能力现代化的战略高度，对提高公共安全治理水平作出了战略部署，强调安全第一、预防为主的方针，为做好特种设备安全监察工作指明了前进方向，提供了行动指南。进入新时代，我们必须以保障安全为本，以提升治理效能为要，以技术为基础、制度为保障，加快推进特种设备安全治理体系和能力现代化。
（一）坚持政府主导、社会共治，以技术为基础的具有中国特色的安全监察制度
全面推进政府主导、行业自律、公众参与的特种设备安全监察多元共治格局。围绕特种设备领域新质生产力发展带来的新技术、新业态、新风险等新型治理挑战，通过政府管理改革创新，培育和激发市场活力，促进多元主体共同参与治理活动，形成更加开放包容、更具内生动力、更加高效畅通、更能协同推进的新治理格局。
（二）健全技术治理规则体系，进一步完善特种设备安全技术规范的制定与实施
建立以特种设备安全技术规范为核心的特种设备安全法规标准体系，解决标准缺失、老化和规则不协调不兼容等问题，推进特种设备安全技术规范制定过程中的广泛性和代表性。结合先进风险评估工具，建立特种设备安全技术规范实施过程中的风险和监测预警机制，及时复审和修订不适用、风险高的特种设备安全技术规范。提升特种设备安全领域整体技术规范水平，以高标准引领工作发展。
（三）丰富监管措施，打造多元化特种设备安全监察工具箱
一是建立信用评价体系。对特种设备生产、使用单位进行信用评价，完善多维度信用激励机制，强化信用信息公开和社会监督。二是引入保险工具。探索建立特种设备安全保险机制，根据事故情况动态调整保险费用和赔付，促进企业和检验机构强化事故风险管理。三是推进特种设备作业人员管理模式改革，完善培训考试机制，强化业务技能评价。
（四）加强队伍建设，解决基层“同岗不同责，同责不同酬”的问题
加强监察队伍专业化职业化建设，加大培训力度，强化安全监管专业属性。加强人员、经费保障，支持基层建立专业化的特种设备安全监管队伍。加强装备保障，配齐必要的个人防护、现场处置、事故勘验以及应急车辆等，确保第一时间进入现场开展工作。完善激励机制，参照应急、消防等系统的队伍专业化职业化建设做法，建立津贴待遇、褒奖制度和人身意外保险制度。
（五）加强对检验检测机构的监管，保障优质检验的供给
一是建立严格的检验检测机构核准规则，定期开展技术能力评估。二是重点加强对高风险设备和环节的机构监管，提高对老旧设备和高风险区域的检验频率，确保其安全性。三是加强对检验结果的监管和评估。建立监管机构对检验结果的独立评估机制，对检验机构的检验报告定期抽查监督。
（作者单位：中国计量大学北京研究院）
《中国质量报》